الحوار المتمدن - موبايل
الموقع الرئيسي


الفدرالية: المفاهيم، الأسباب والنتائج (2)

هاشم نعمة

2010 / 1 / 25
القومية , المسالة القومية , حقوق الاقليات و حق تقرير المصير


الأسباب

خلال معظم القرن العشرين، جذبت دراسة أسباب الفدرالية اهتمام المؤرخين أكثر من جذبها لاهتمام السياسيين المعاصرين. وفي قرن تميز بالدكتاتورية والتنمية الاقتصادية المركزية، كان تبني المؤسسات الفدرالية قليل الحدوث حيث لم تبرز أهميته كفاية ليستحق دراسة جدية. وعندما قامت الفدرالية في الإتحاد السوفيتي، وتم تبني دستور فدرالي عام 1924، حكم المتخصصون بصواب بأن هذا لم يكن بالضبط الجانب الأكثر أهمية في التجربة السوفيتية لتتم دراسته. و لإنتاج حالة مؤثرة من الاستقرار السياسي، كان تبني الدستور الفدرالي في الهند في منتصف القرن العشرين يٌعدُ واحداً من الاستثناءات المهمة جداً عن القاعدة العامة القائلة بأنه من المرجح لم يكرس للفدرالية اهتمام متواصل من قبل علماء السياسة.

في هذا الجزء، سأقوم بتوسيع النقاش حول بناء المؤسسات ليشمل ليس فقط المرحلة الأولى لقرار تبني النظام الفدرالي بدلاَ من النظام الموحد لكن أيضاً المرحلة التالية التي يتم خلالها إدخال تغييرات على المؤسسات الفدرالية بعد تشكيلها. وبما أن أدب الفدرالية قد توسع، فنحن نحتاج إلى فهم ليس فقط ما الذي يقود الدول إلى تبني الفدرالية لكن أيضاً لماذا اختار الفاعلون في هذه الدول، بعد ذلك، إعادة تشكيل المؤسسات الفدرالية. تماما، بقدر أهمية القرار الأول بتبني الفدرالية تكون التغييرات اللاحقة المتمثلة بإعادة توزيع الموارد والسلطات بموازاة بعدين رئيسيين على الأقل هما: العلاقة بين الحكومات الفدرالية والمحلية، والعلاقة بين الحكومات المحلية نفسها.

لتفسير لغز لماذا أصبحت ألمانيا فدرالية عند توحيدها القومي بينما أصبحت إيطاليا جمهورية موحدة، قّيَّم ،في هذا الصدد، زيبلات نظرية أسباب الفدرالية الأكثر نفوذاَ لريكير ووجدها ناقصة. فقد فسر ريكير التحول الذي جرى في الولايات المتحدة من الكونفدرالية إلى الفدرالية عام 1780 بأنه يمثل استجابة لتهديدات القوى الأوروبية. وبالنسبة للدول الصغيرة والإمارات التي أصبحت ألمانيا وإيطاليا تمثل تهديدا خارجيا لها في منتصف القرن التاسع عشر، كانت أيضا تعتبر قضية مهمة وشجعت بالتأكيد السياسيين في المركز السياسي لكل منهما بروسيا والبيدمونت على التوالي - Piedmont أحدى المقاطعات الإيطالية العشرين حالياً وكانت تعد بمثابة المركز السياسي لإيطاليا قبل الوحدة- (المترجم) على تبني المبادئ الفدرالية. لكن ألمانيا فقط في النهاية أصبحت فدرالية لأسباب لم يستطع ريكير تفسيرها. يناقش ريكير، بأن الضعف العسكري للمركز السياسي خصوصاً مقارنة بالوحدات الأخرى التي رغبت بالانضمام إلى الاتحاد كان وراء القبول بالفدرالية. في حين يجد زيبلات العكس صحيحا. فبينما تمتعت بروسيا بقدرات عسكرية أقوى مقارنة بالبيدمونت لكن في النهاية أصبحت ألمانيا وليست إيطاليا فدرالية.
بالنسبة للنتائج المؤسساتية في ألمانيا وإيطاليا يقدم زيبلات نظرية عامة للفدرالية تستبدل القوة العسكرية كمتغير عملي بما يُطلق عليه " قدرة البنية التحتية" ( الأكثر شيوعا يشار إلى "قدرة الدولة" في الكثير من الأدب السياسي المقارن). في ألمانيا وجود وحدات لديها " إمكانية لدفع الضريبة، والمحافظة على النظام، وتنظيم المجتمع وبشكل عام حكم مجتمعاتها" مكن عملية التفاوض بين المركز والأطراف أن تفضي إلى النظام الفدرالي. أما الحالة الإيطالية فعلى العكس تبين بأنه حيثما يواجه المركز السياسي "ولايات ذات بنية تحتية غير متطورة" فإن هذا يجعل التفاوض أقل احتمالا ويصبح بالتالي بناء النظام السياسي الموحد من خلال الغزو أكثر احتمالاً. بالنسبة للأمور العسكرية وجد زيبلات بأن القدرة العسكرية الأقوى لبروسيا سهلت عمليا تبني الفدرالية نتيجة تمكينها من صنع شعور بأن المركز السياسي الأضعف (مثل البيدمونت) لا يستطيع بناء النظام الفدرالي. أخيرا، بالنسبة لألمانيا، يشرح زيبلات ليس تماماً تبني الفدرالية هو المهم فقط لكن أيضاُ تبني نسخة لا مركزية من الفدرالية كان مهماً أيضاً. فقد تبنت ألمانيا نمطا من الفدرالية يعطي للأقاليم قدراً كبيراً من حرية التصرف في الأمور المالية العامة والاستقلال الإداري.

مع الأخذ بنظر الاعتبار أن زيبلات يدرس الحوادث السياسية الأوروبية التي حدثت قبل أكثر من قرن، فإن عمله الحالي ينطبق بشكل مدهش على النقاشات الدائرة المتعلقة بالفدرالية في الدول المتقدمة والنامية. أخذين بنظر الاعتبار، مثلا، أحد أبحاثه المركزية التي تشير بأن وجود التفاوتات الإقليمية الكبيرة في مستوى التطور السياسي والإداري لا يلائم الفدرالية، كما ظهر ذلك في إيطاليا. إن التاريخ يخبرنا بأن الفدرالية تتطلب درجة ما من درجات التطور النوعي في إمكانيات الوحدات المكونة لها، ويشير عمل زيبلات إلى أن بناء الدولة في المعنى العميق قد يسبق تحقيق مزيد من التقدم نحو الفيدرالية في المستقبل، خاصة بالنسبة للاتحاد الأوروبي. بعد أوروبا، نرى تأكيد زيبلات على القدرة المحلية يتردد صداه أيضا بقوة في العالم الثالث. مقارنة بإيطاليا في القرن التاسع عشر، فإن ضعف البنية التحتية المحلية عزز بدرجة كبيرة أنماط الحكم المركزية في الكثير من دول آسيا وأفريقيا وأمريكا اللاتينية، لكن خيبة الأمل الناتجة من فشل الأنظمة المركزية ولدت في المقابل اتجاها واضحا صوب تبني اللامركزية فيما يخص توزيع الموارد والسلطة بالنسبة للحكومات المحلية. غير أن الذي لم يتطور في معظم الدول النامية هو البنية التحتية بطريقة تكون متناسبة مع المسؤوليات الجديدة والمهمات التي أنيطت بالحكومات المحلية. وقد كشفت أمور مثل لا مركزية التعليم، والرعاية الصحية، ومدى من الخدمات المهمة الأخرى عن الإمكانيات الضعيفة التي تميز الكثير من الحكومات المحلية. الخلاصة، يستطيع المرء أن يستنتج من عمل زيبلات بأن النظام الفدرالي الناجح يمكن أن لا يبنى قريباً أو عاجلاً في أجزاء واسعة من العالم الثالث.

الجدل الذي لا يقل روعة عن كتاب ريكير هو أن كتاب زيبلات أصبح عرضة لبعض الانتقادات ذاتها التي يمكن أن تثار كلما استخدم نموذج بسيط لشرح ظواهر معقدة. لكن زيبلات يجيب ببراعة بأن تعقيد القضايا التي عالجها في التاريخ السياسي والتي قام بتصنيفها تتضمن عوامل عديدة تبدو بأنها تأخذ حيزاً كبيراً في حالة الدخول في تفاصيلها ، في حالة ألمانيا وإيطاليا والتي لم تظهر في نموذجه النظري. مثلا الحكم الخاص لزيبلات القائل بأن العوامل الخارجية تبدو بأنها تلعب دوراً أساسياً في تفسير الاختلاف بين فدرالية ألمانيا ووحدة إيطاليا. في إيطاليا مثلاً الخوف من الغزو الأجنبي من قبل الفرنسيين والنمساويين سهل الانتصارات العسكرية للبيدمونت مع تاريخ طويل من الاحتلال الأجنبي (غير موجود في ألمانيا). وكان هذا مهما في تفسير التوجه العام نحو شكل أكثر مركزية لتوحيد إيطاليا. نقيض ذلك، فإن رغبة الحلفاء الفرنسيين والبريطانيين والنمساويين ومخاوفهم من أن تصبح بروسيا- ألمانيا قوية أكثر مما ينبغي، تبدو بأنها زادت من شدة مناشدتهم من أجل بناء الفدرالية في ألمانيا. إضافة إلى البعد الخارجي، فإن المستويات العالية من عدم الاستقرار السياسي في إيطاليا تبدو في ذلك الوقت لا تقل أهمية في تفسير حصيلة التوحيد. لاحظ فاردر مثل زيبلات بأن عدم قدرة المناطق المحلية في إيطاليا نتج جزء منه على الأقل من الردود العسكرية الأولى للبيدمونت لحالة عدم الاستقرار السياسي. وأخيرا، فإن مزيدا من الدقة في المفاهيم المتناقضة المتعلقة بالقدرة العسكرية والبنى التحتية قد يكون له ما يبرره. وسيكون التحديد ضرورياً لتقييم المزايا النسبية لنظريات ريكير وزيبلات بشكل واسع.
كيف تستطيع حساب التغيير في الأنظمة الفدرالية عبر الوقت؟ عندما يتبنى الفاعلون السياسيون الفدرالية، يجب أيضاً أن يقرروا كيفية توزيع السلطات بين مستويات الحكومة المختلفة، وعندما يتفاعل السياسيون عند هذه المستويات المختلفة تنقح القرارات في الغالب في الفترات اللاحقة. مثلاً أربع دول كانت قد تبنت الفدرالية بعد الاستقلال في القرن التاسع عشر- الأرجنتين، البرازيل، المكسيك، وفنزويلا-، لكنها واجهت نزاعاُ سياسياً محلياً في القرن التالي حول تقسيم السلطة المادية بين الحكومات الفدرالية والإقليمية. في هذه الدول، كما يشرح دياز-كايروس سعى السياسيون على المستوى الوطني إلى مركزة السلطة المالية في يد الحكومة الفدرالية بسحب سلطة الضرائب من الحكومات المحلية. وقد نجحوا في الغالب، كما يتبين في الطريقة العالية المركزية في تحصيل الضرائب والتي استمرت تميز أمريكا اللاتينية كمنطقة.

لكن كيف نجح السياسيون- ولماذا في بعض الحالات فقط ؟ يجيب دياز- كايروس على السؤالين. أولاً، عندما قاومت الحكومات المحلية محاولات سلب قواعدها الضريبية، استجاب السياسيون على المستوى الوطني بتقديم عرض بمشاركة الحكومات المحلية بجزء من الإيرادات التي ستحصل عليها الحكومة الفدرالية. مثلاً، واجهت الحكومة الفدرالية مشكلة مهمة تتعلق بالتعهد الذي قدمته بسبب أن الحكومات المحلية طلبت ضمانات موثوقة تضمن وفاء الحكومة الفدرالية بتعهدها فيما يخص الإيرادات الموعودة. يشك دياز- كايروس في تحقيق المصداقية بالقول بأنها انبثقت من مساومة سياسية بين المؤسسات السياسية والنظام الحزبي. هذه المساومة بين السياسيين على المستوى الوطني والمحلي تصبح ممكنة فقط بسبب الاختلاف بين المصالح الشخصية للسياسيين المحليين (مثلاً الحكام) ومصالح المؤسسات الحكومية التي يسيطرون عليها. ويمكن أن يستمر الحكام الطامحون في التوقف عن الإشارة إلى التغيير الذي يحد من السلطة المادية لأقاليمهم طالما يستطيع السياسيون على المستوى الوطني حماية وظائفهم. بعد تطوير هذا الدليل على حالة المكسيك، يتساءل دياز- كايروس لماذا تم تبني المركزية المالية أيضاً في فدراليات الأرجنتين وفنزويلا لكن لم يتم تبنيها في البرازيل؟

مثل الكثير من الدول الأخرى، كان لدى جميع فدراليات أمريكا اللاتينية، دوافع قوية، لمركزة تحصيل الضرائب، في القرن العشرين، بدءا من التأثير السلبي للكساد الكبير على إيرادات الجمارك، الذي قاد الحكومات المركزية إلى التجاوز على القواعد الضريبية المحلية. بشكل مشابه، الضغوط الممركزة تسببت في محصلة مختلفة جداً. ففي المكسيك شجع السلوك الضار للولايات عقب الثورة، الحكومة الفدرالية على اقتراح مركزة السلطة المالية عام 1925 ومرة ثانية عام 1933. وقد دعمت الولايات الحدودية المركز لكن الولايات الأغنى والأكثر قوة عسكرياَ عارضت المركزة في دفاعها عن فدرالية لا مركزية أكثر- وهذا اكتشاف له صدى يتوافق مع فهم ريكير للفدرالية باعتبارها محصلة للنتائج المتأتية من عدم قدرة المركز السياسي التغلب على الوحدات المحلية عسكرياً. وحسب دياز- كايروس، حدثت المركزة في المكسيك فقط بعد تأسيس حزب الثورة القومية الذي خطط حدوداً إقليمية عام 1929 وأعطاها بعداً بلدياً عام 1938. إن الطابع المؤسساتي لهذا الحزب، مترافقاً مع ابتكار مؤسساتي نتج من الانتخابات الوطنية والمحلية المتعاقبة واستمراره في الحكم ست سنوات، مكنت قادته من انتزاع القواعد الضريبية المحلية من الولايات. لذلك يقف دياز- كايروس ضد المنطق السببي للبرهان الذي تقدم به براديب شيبير وكين كولمان اللذان حاججا بأن المركزة المالية قادت الحزب القومي إلى تبني المركزة.

بينما اعتمدت المركزية المالية، في المكسيك على البناء الأولي للحزب ذي الطابع المركزي، يناقش دياز- كايروس، بأنها نتجت عن وسائل أخرى في فنزويلا والأرجنتين. ففي فنزويلا، سهل الضعف العسكري للولايات، مقارنة بالمركز، المركزة المالية قبل اكتشاف النفط، الذي قوى يد الحكومة الفدرالية، بشكل ثابت. وفي الأرجنتين، يناقش دياز- كايروس، بأن تفويض تعزيز المسؤوليات إلى طرف ثالث –البنك المركزي- شجع الحكام أيضاً على تفويض السلطة التنفيذية الفدرالية لتحصيل الضريبية من قواعدهم المعينة دستورياً. في حين، فشلت المركزة المالية في البرازيل فقط، حيث ترافقت الفدرالية مع وجود أحزاب ضعيفة، ونظام حزبي مبتدئ إلى أبعد حد، و كان معظم الولايات يتمتع بقوة عسكرية قوية. لذلك احتفظت الولايات البرازيلية بسلطة ضريبية أساسية، حتى إبان الحكم الدكتاتوري لفاركاس، في الثلاثينات، وحكم الجنرالات في الستينات والسبعينات والثمانينات.

يُعدُ كتاب دياز- كايروس، مهماً لعدة أسباب أخرى، منها أنه يتضمن اكتشافاً بأن الدمقرطة في الأرجنتين وفنزويلا حسنت مطاوعة المركز لتعهداته الخاصة بالإيرادات، وإيراد البرهان بأن المستويات العالية خصوصاً من عدم استقرار النظام في الأرجنتين تكون مسؤولة جزئياً عن التعقيد الذي يصعب تصديقه لهذه النسخة من الفدرالية المالية في هذا البلد. لكن واحدا من أعظم مزايا عمل دياز- كايروس هي القدرة التحليلية التي يوفرها نموذجه المسمى نموذج المساومة حول إعادة التوزيع في الأنظمة الفدرالية. بينما في الولايات المتحدة الأمريكية يخشى معارضو إعادة التوزيع من أن المركزية من شأنها أن تولد نتائج إعادة التوزيع. في أمريكا اللاتينية يولد قرار مركزة السلطة المالية، مبدئياً، نتائج عدائية أكثر من نتائج إعادة التوزيع. ومنذ البداية، كانت لدى الولايات الغنية التي تملك أكبر قدرة على المساومة مقارنة بالولايات الحدودية أو الهامشية الإمكانية على الإصرار على معيار مفضل يتمثل في المشاركة في الإيرادات كشرط لقبول المركزة المالية.

رغم المنطق الداخلي الصارم في دقة حساب دياز- كايروس، فإن بعض الأدلة تلقي ظلالاً من الشك على قوة برهانه السببي. أولاً، لأن قدرة إطار نظري واحد لإلقاء الضوء على حالات متباينة تمثل خاصة سلبية، لذلك تبدو النظرية تنطبق أفضل على المكسيك مقارنة بالأرجنتين وفنزويلا. في المكسيك الطبيعة المؤسساتية للحزب الحاكم مترافقة مع موقعه المهيمن بوضوح داخل النظام السياسي وفرت قناعة لدى الحكام بأنهم يمكن أن يعتمدوا على الحماية التي يوفرها قادة الحزب القومي. في الأرجنتين تبدو الرغبة بالمساومة أقل بكثير، مهما يكن الحال، فإنه في ظل غياب الحزب المركزي كان الحكام على ما يبدو يرغبون بتفويض السلطة المالية عام 1934 بسبب شعورهم بالحماية التي يمكن أن يوفرها البنك المركزي الجديد والمستقل رسميا. ونظرا للمستويات العالية من عدم الاستقرار المؤسساتي والانقطاع المؤلم في الحكم الدستوري الذي حدث قبل أربع سنوات فقط عام 1930، من الصعب أن نتصور أن نية التنفيذ من الطرف الثالث أي البنك الجديد يمكن أن تلعب دورا كبيرا في إقناع الحكام في التفويض. ويمكن أن تملك أهمية أكبر مجموعة من العوامل غير المؤسساتية، تشمل حقيقة بأن التفويض يمكن الحكومات المحلية من تحويل التكاليف السياسية والإدارية للضرائب إلى الحكومة الوطنية، العامل الذي جذب اهتماما أكبر في النموذج النظري لدياز- كايروس.

ثانياَ، تشير حالة المكسيك، أيضا، إلى أنه سيكون من الخطأ المبالغة في مدى قدرة مركزية الحزب الحاكم في تفسير تمركز السلطة المالية. حيث تمثل التطورات التي حدثت في داخل الحزب في أواخر الثلاثينات والأربعينات أهمية حاسمة في فهم لماذا فشلت محاولات مشابهة أساساً للمركزة في عامي 1925 و1933 لكنها نجحت عام 1947 مع إلغاء الضرائب المحلية على التجارة والصناعة واستحداث ضريبة المبيعات الوطنية. وبنهاية الخمسينات، نصف الولايات فقط وقع على ضريبة المبيعات، وعام 1974 فقط وافقت جميع الولايات على الانضمام إليها. لذلك مضى الكثير من الوقت في التلكؤ بين مؤسساتية الحزب الحاكم في الثلاثينات والأربعينات والإنجاز النهائي لضريبة المبيعات الممركزة في السبعينات، التي –كما يلاحظ دياز- كايروس- تمتلك الكثير من التأثير مترافقة مع الطفرة النفطية التي وفرت إيرادات إضافية من الممكن أن تستخدمها الحكومة المركزية لشراء امتثال الحكام. بكلمات أخرى، البعد الخارجي قد يستحق المزيد من الاهتمام ليس فقط في النموذج النظري الذي بناه زيبلات لشرح أصول الفدرالية لكن أيضاً في الحساب النظري لدياز- كايروس وذلك من أجل تطويره.

العنوان الأصلي للدراسة:
Kent Eaton, "Federalism in Europe and Latin America: Conceptualization, Causes, and Consequences", World Politics 60 (July 2008).

ترجمة: هاشم نعمة





التعليق والتصويت على الموضوع في الموقع الرئيسي


اخر الافلام

.. اضطرابات في الإمارات لليوم الثالث بسبب سوء الأحوال الجوية


.. -الرد على الرد-.. ماذا تجهز إسرائيل لطهران؟| #الظهيرة




.. بوتين..هل يراقب أم يساهم في صياغة مسارات التصعيد بين إسرائيل

.. سرايا القدس: رشقات صاروخية استهدفت المدن المحتلة ومستوطنات غ



.. أصوات من غزة| ظروف مأساوية يعيشها النازحون في العراء بقطاع غ