الحوار المتمدن - موبايل
الموقع الرئيسي


استقلال هيئة النزاهة في ضوء الدستور والقانون وقرارات المحكمة الاتحادية العليا

احمد طلال عبد الحميد
باحث قانوني
(Ahmed Talal Albadri)

2021 / 1 / 6
دراسات وابحاث قانونية


حتى تتمكن هيئة النزاهة من مباشرة مهامها واختصاصاتها بشكل مستقل عن تدخل الجهات التي تخضع لرقابتها ومجال اختصاصها، لابد أن تتوفر جملة من الضمانات لهذه المؤسسة المهمة، ومن أبرز هذه الضمانات تمتع الهيئة بالاستقلال سواء ما تعلق بالجانب العضوي أو الجانب والسؤال الذي يطرح هل حقق الدستور والقانون هذا الاستقلال المنشود ؟ وما هو دور المحكمة الاتحادية العليا في دعم هذا الاستقلال وهذا ما سيتم الاجابة عليه فيما يأتي:
أولاً : ارتباط الهيئة :
إن هيئة النزاهة من المؤسسات الدستورية المستقلة التي تتمتع بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي والإداري، وهي تخضع لرقابة مجلس النواب استناداً المادة (102) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005 والمادة (2) من قانون هيئة النزاهة رقم (30) لسنة 2011، وان مثل هذا الارتباط يثير التساؤلات حول طبيعة خضوع الهيئة لرقابة مجلس النواب، هل يكون وفقاً لأدوات الرقابة البرلمانية أم وفق الارتباط العضوي بالبرلمان، ولماذا لم ينص المشرع الدستوري على أرتباط الهيئة بالبرلمان وإنما قرر خضوعه لرقابته فقط؟ وللإجابة على هذا التساؤل نقول أن تمتع الهيئات المستقلة بالاستقلال لا يكون مطلقاً بل هو استقلال نسبي كما عبر عنه الفقيه الانكليزي (Howard Mahin) إذ من غير المقبول منطقياً الاقرار بوجود هيئات غير مرتبطة في النظام القانوني للدولة، وبالتالي فإن خضوع الهيئات المستقلة للرقابة البرلمانية أو القضائية لا يمس بأي حال باستقلاليتها فالرقابة البرلمانية والقضائية أصبحت من الامور المستقرة في النظم الدستورية الحديثة كونها تمثل دعائم مبدأ المشروعية وسيادة القانون، فضلاً عن ذلك أن هذا الاستقلال يتفاوت بالدرجة من هيئة الى أخرى، وخلاصة القول أن الاستقلال المقصود هو في مواجهة السلطة التنفيذية ومباشرة أعمال الهيئة بصورة مستقلة عن الرقابة الرئاسية الوصائية ولا تعني في ذات الوقت أنعزالها عن الاهداف الحكومية، وقد بينت المحكمة الإتحادية العليا مفهوم الاستقلال للهيئات المستقلة بمعرض إجابتها على استفسار مجلس النواب / لجنة النزاهة النيابية عن الاستقلال المقصود بالمادة (102) من الدستور حيث جاء في حيثيات رأيها الاستشاري المرقم (228/ت/2006) في 9/10/2006 (... أن الاستقلال المقصود بالمادة (102) من الدستور هو أن منتسبي الهيأة وكلٌ حسب اختصاصه مستقلون في أداء مهامهم المنصوص عليها في قانون الهيئة لا سلطان عليهم في أداء هذه المهمة لغير القانون، ولا يجوز لأي جهة التدخل أو التأثير على أداء الهيئة لمهامها، إلاّ أن الهيئة تخضع لرقابة مجلس النواب في أداء هذه المهام، فإذا ما حادت عنها أو تجاوزتها فإن مجلس النواب يملك لوحده محاسبتها، ويتخذ الاجراء المناسب في ذلك بها، ومعنى ذلك أن الهيئة تدير نفسها بنفسها وفقاً لقانونها شأنها شأن البنك المركزي الذي يتمتع بهذه الاستقلالية لتمكينه من أداء مهامه دون تدخل من الجهات الاخرى، وهذا خلاف ما ورد في المادة (103) من الدستور حيث حصرت الفقرة (أولاً) منها الاستقلال بالجانب المالي الإداري بالنسبة لديوان الرقابة المالية وهيئة الاعلام والاتصالات وربطتهما وظيفياً بمجلس النواب).
والذي يفهم من هذا الرأي الاستشاري أن هيئة النزاهة غير مرتبطة عضوياً بمجلس النواب وإنها تمتع بالاستقلال المالي والإداري وان مجلس النواب من مسؤوليته مراقبة الهيئات المستقلة والسلطة التنفيذية، وأن استقلال هيئة النزاهة يفوق من حيث الدرجة استقلال ديوان الرقابة المالية الذي يتمتع بالاستقلال المالي والإداري فقط دون العضوي، إلاّ أن المحكمة الإتحادية العليا خففت من رأيها الاستشاري بموجب قرارها المرقم (88/إتحادية/2010) في 18/1/2011 عندما قررت أن أرتباط الهيئات المستقلة بمجلس النواب لا يحول دون اشراف مجلس الوزراء عليها أستناداً للمادة (80/أولاً) من الدستور، واعتبر الهيئات المستقلة الخاضعة لرقابة مجلس النواب تعود مرجعيتها لمجلس الوزراء وأنها مسؤولة أمامه شأنه شأن أي وزارة أو جهة تنفيذية غير مرتبطة بوزارة، وبذلك يكون قرار المحكمة الإتحادية العليا قد أخل باستقلال هيئة النزاهة عندما جعل مرجعيتها والاشراف عليها من مجلس الوزراء وهذا من شأنه التخفيف من حدة الرقابة التي تمارسها الهيئة على مجلس الوزراء.
ثانياً : اختيار رئيس الهيئة ونائبيه :
يتم ترشيح رئيس الهيئة من قبل لجنة يشكلها مجلس النواب تتألف من (9) أعضاء من لجنتي النزاهة والقانونية لاختيار ثلاثة مرشحين لمنصب رئيس الهيئة، يصادق مجلس النواب على أحد المرشحين بالاغلبية المطلقة لعدد أعضاءه، ويتم اختيار نائباً الرئيس وهم بدرجة وكيل بنفس الطريقة التي يعين بها رئيس الهيئة وبنفس الشروط وحسب المادة (4/أولاً/ثانياً) والمادة (8) من قانون هيئة النزاهة رقم (30) لسنة 2011، ولكون رئيس الهيئة بدرجة وزير يعين لمدة (5) سنوات، طَعَنَ رئيس مجلس الوزراء (إضافة لوظيفته) بدستورية المادة (4/أولاً) من قانون هيئة النزاهة رقم (30) لسنة 2011 كونها قد خالفت المادة (61/خامساً/ب) من الدستور التي نصت على أن من صلاحيات مجلس النواب (الموافقة على تعيين وكلاء الوزارات والسفراء وأصحاب الدرجات الخاصة باقتراح من مجلس الوزراء) وأن المادة (80/خامساً) من الدستور نصت على أن يمارس مجلس الوزراء صلاحيته بـ (التوصية الى مجلس النواب بالموافقة على تعيين وكلاء الوزارات والسفراء وأصحاب الدرجات.. الخ)، وبذلك يكون الدستور قد منح حق ترشيح أصحاب الدرجات الخاصة لمجلس الوزراء وأن صلاحية مجلس النواب تقتصر على المصادقة على الترشيح من المؤهلين للمناصب المذكورة، وبالتالي فإن الآلية التي رسمها قانون هيئة النزاهة لتعيين رئيس هيئة النزاهة ونوابه باعتبارهم من ذوي الدرجات الخاصة مخالفة للدستور، وقد قررت المحكمة الإتحادية العليا بموجب قرارها المرقم (105/إتحادية/2011) في 30/1/2012 عدم دستورية نص المادة (4/أولاً) من قانون هيئة النزاهة رقم (30) لسنة 2011 كون المادة المذكورة تشكل خرقاً لمبدأ الفصل بين السلطات وتجاوز على اختصاصات السلطة التنفيذية وخروج على الصلاحيات المناطة بمجلس النواب في المادة (61) من الدستور، واشعرت مجلس النواب لتعديل هذه المادة وفقاً للآلية المرسومة في الدستور.
ولنا على قرار المحكمة الإتحادية العليا آنف الذكر الملاحظات الآتية :
أ- إن قرار المحكمة الإتحادية العليا (105/إتحادية/2011) في 30/1/2012 لا شك في كونه يتفق مع احكام الدستور وصلاحيات مجلس النواب ومجلس الوزراء في ترشيح ذوي الدرجات الخاصة والمصادقة عليهم، إلا أن الحكم المذكور أغفل ان رئيس هيئة النزاهة وإن كان من ذوي الدرجات الخاصة إلاّ أنه يشغل منصب رئيس مؤسسة رقابية تختص بمكافحة الفساد وهي مستقلة في مواجهة السلطات وبالخصوص الاستقلال المقصود هنا الاستقلال في مواجهة السلطة التنفيذية التي يتولى الرقابة على أعمالها وهذا الوضع يحتاج الى تنظيم قانوني خاص، ونرى ان المشرع الدستوري لم يوفر ضمانات استقلال الأجهزة الرقابية من ناحية جهة الترشيح إذ لم يعطي دوراً لهذه الأجهزة في ترشيح نواب رئيس هيئة النزاهة وديوان الرقابة المالية الإتحادية، كما أنه ساوى الأجهزة الرقابية بالأجهزة التنفيذية عندما أناط اختصاص ترشيح رئيس هيئة النزاهة ونوابه الى مجلس الوزراء وهذا يشكل خرق لاستقلال الهيئة، من شأنه ان يجعل عملية مكافحة الفساد عملية انتقائية أكثر من أن تكون حرفية تمارس من هيئة تتمتع بالاستقلالية.
ب- إن تعزيز استقلالية هيئة النزاهة كجهة رقابية يفترض أن يتم عن طريق التعديلات التشريعية على مستوى نصوص الدستور والقانون، ويفضل إناطة الترشيح الى عدة جهات كالهيئة ذاتها فيما يتعلق بنوابها، ومجلس الوزراء، ومجلس النواب، أما إذا كان رئيس الهيئة ونوابه من القضاة وهذا ما نفضله، إلا أن المشرع لم يشترط ذلك في شروط شغل منصب رئيس الهيئة ونوابه، وهذا نراه مخلاً بفاعلية هيئة النزاهة كونها مؤسسة تباشر اختصاصاً تحقيقياً، فيفترض ان يكون الترشيح من مجلس القضاء الاعلى، في حين يذهب جانب من الفقه الى إناطة ترشيح رئيس الهيئة سواء أكان قاضياً أم لا يحمل صفة قاضي من مجلس القضاء الاعلى باعتبارها جهة محايدة كما يفترض أن تكون.
جـ- إن موضوع خضوع الهيئات المستقلة وبضمنها هيئة النزاهة لرقابة مجلس النواب هو امر مقرر بموجب المادة (61/ثانياً/هـ) من الدستور، ولا يحتاج لاعادة النص عليه في المادة (102)، وما ينبغي قوله أن المشرع الدستوري منح الهيئات المذكورة في هذه المادة استقلالاً تاماً من الناحية العضوية والوظيفية، أما خضوعها لرقابة مجلس النواب فإنها مسألة تخص صلاحيات مجلس النواب في ممارسة رقابته النيابية على الهيئات الدستورية المستقلة وعلى السلطة التنفيذية ، وبالتالي فإن محاولة المحكمة الإتحادية العليا أخضاع هيئة النزاهة لمرجعية مجلس الوزراء فيه خرق لاستقلالية الهيئة.
د- إن قانون هيئة النزاهة الحالي يعتبر أكثر تطوراً واعتماداً لمعيار الاستقلالية مقارنة مع بعض قوانين الدول العربية المنظمة لأجهزة مكافحة الفساد في مجال ارتباط هذه الأجهزة وآليات تعيين رؤسائها، ففي الاردن يتم إدارة هيئة النزاهة ومكافحة الفساد من مجلس يتكون من رئيس وأربعة أعضاء يتم تعيينهم بإرادة ملكية سامية بناءً على تنسيب رئيس الوزراء استناداً للمادة (6/أ/1) من قانون النزاهة ومكافحة الفساد الاردني رقم (13) لسنة 2016، وفي الكويت يعين أعضاء مجلس الامناء المسؤول عن إدارة الهيئة العامة لمكافحة الفساد والتي من بينها الرئيس ونائبي الرئيس بمرسوم أميري بناءً على ترشيح الوزير المختص، وتخضع الهيئة لاشراف وزير العدل بموجب المواد (3) و(6) من القانون رقم (2) لسنة 2016 في شأن إنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد والاحكام الخاصة بالكشف عن الذمة المالية ، وفي السعودية فإن الهيئة الوطنية لمكافحة الفساد ترتبط بالملك ويعين رئيس الهيئة بمرسوم ملكي وفقاً للمادة (الثانية/1) من تنظيم الهيئة الوطنية لمكافحة الفساد الصادر بقرار مجلس الوزراء المرقم (165) في 28/5/1432هـ الموافق 2010 ميلادي ، وفي مصر تتبع هيئة الرقابة الإدارية مجلس الوزراء وفق المادة (الأولى) من قانون إعادة تنظيم الرقابة الإدارية رقم (54) لسنة 1964 ، أما في الجزائر فإن الهيئة الوطنية للوقاية من الفساد ومكافحته ترتبط برئيس الجمهورية إذ أشار المشرع الجزائري الى أن هذه الهيئة سلطة إدارية ومستقلة تتمتع بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي وهي تحت تصرف رئيس الجمهورية، ويعين رئيس الهيئة واعضاءها بمرسوم رئاسي، إذ يستأثر رئيس الجمهورية بسلطة تعيين رئيس واعضاء الهيئة.
ثالثاً : عزل رئيس الهيئة وحصانته :
يعين رئيس هيئة النزاهة لمدة (5) سنوات، ولم يتضمن القانون أي حصانة للرئيس ضد العزل خلال فترة تعيينه، وهو يخضع لاستجواب مجلس النواب وفقاً لاجراءات استجواب الوزراء المنصوص عليها في الدستور، ويعفى بنفس الاجراءات التي يتم بموجبها اعفاء الوزير، وكذلك الحال بالنسبة لنائبي الرئيس فهم لا يتمتعون بحصانة ضد العزل، ولم يبين القانون طريقة أعفاءهم من منصبهم والجهة المختصة بذلك، كذلك أغفل القانون تحديد آلية استقالة رئيس الهيئة والجهة المختصة بقبولها، وأن سكوت المشرع عن تحديد هذه الجهة، يجعل الجهة المختصة بالتعيين هي الجهة المسؤولة عن إنهاء الخدمات أو قبول الاستقالة وفقاً لقاعدة (توازي وتقابل الاختصاصات) وهذا يجعل تابعية رئيس الهيئة ونائبيه للسلطة التنفيذية.
رابعاً : الاستقلال المالي :
إن هيئة النزاهة من الهيئات المستقلة التي تتمتع بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي والإداري، ويترتب على تمتعها بالشخصية المعنوية نتائج مهمة أهمها ثبوت الاهلية وهي صلاحية الشخص المعنوي لاكتساب الحق والتحمل بالالتزام، والذمة المالية المستقلة، وحق التقاضي، كذلك فإن من مظاهر الاستقلال المالي للهيئات المستقلة ان تكون لها حسابات خاصة متميزة عن حسابات الدولة أو الهيئة المرتبطة بها عضوياً، كما يجب ان يكون لها ميزانية منفصلة عن الميزانية العامة استثناءاً من مبدأ وحدة الميزانية ، وقد نص قانون الهيئة في المادة (6/ثانياً) منه على قيام رئيس الهيئة باقتراح الموازنة السنوية للهيئة وإرسالها الى وزارة المالية لتوحيدها ضمن موازنة الدولة ، والحقيقة أن هذا الاستقلال في حقيقته ظاهرياً وليس استقلالاً تاماً، لأن وزارة المالية قد تعدل الميزانية الخاصة بالهيئة بالتخفيض وهذا سيؤثر بطبيعة الحال على استقلال الهيئة ويعرقل تنفيذ استراتيجياتها ومهامها، إذ لم ينص المشرع على إلزام وزارة المالية بإدراج الموازنة كما وردت من الهيئة، وبذلك يكون الاستقلال المذكور متحقق في نطاق القانون اكثر منه في نطاق الواقع كما عبر عن ذلك الفقيه الفرنسي فيديل (Vedel).
في المقابل نجد بعض التشريعات كفلت استقلالاً تاماً من خلال إنشاء حسابات خاصة لهيئات مكافحة الفساد ومنها التشريع السعودي الذي نص ان يكون للهيئة الوطنية لمكافحة الفساد ميزانية مستقلة تودع مبالغها في حساب خاص باسم الهيئة في مؤسسة النقد العربي السعودي ويصرف منه وفقاً للوائح المالية المنصوص عليها في التنظيم ، في حين تتفاوت درجة الاستقلالية المالية لأجهزة مكافحة الفساد في التشريعات العربية، ففي الاردن تتمتع هيئة النزاهة ومكافحة الفساد بموازنة مستقلة ضمن الموازنة العامة إضافة للهبات والمنح والمساعدات وأي موارد أخرى يقرر المجلس قبولها شريطة موافقة مجلس الوزراء عليها إذا كانت من مصدر غير أردني، أما المشرع الكويتي فقد نص على قيام الهيئة العامة لمكافحة الفساد بوضع مشروع ميزانيتها وترسل الى وزارة المالية كما هو الحال في التشريع العراقي، إلا أن المشرع الكويتي نص على أنه في حال حصول خلاف او اعتراض من وزارة المالية على تقديرات الهيئة فيعرض وزير المالية الخلاف على مجلس الوزراء لاتخاذ ما يراه مناسباً وهذا ما قررته المادة (18) من القانون رقم (2) لسنة 2016 في شأن إنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد حيث يمكن أن نلمس تبعية هذه الهيئة للسلطة التنفيذية في الكويت.

خامساً : الاستقلال الإداري :
تتمتع الهيئة بالاستقلال الإداري وهذا يعني إمكانية ممارسة مهامها ونشاطاتها دون وجود رقابة أو وصاية على أعمالها ، ومن مظاهر الاستقلال الإداري إصدار اللوائح التنظيمية للكشف عن الذمم المالية وإصدار لوائح السلوك وإصدار النظام الداخلي بتشكيلات ودوائر الهيئة وهذا ما قررته المادة (6) الفقرات (رابعا) و(خامساً) و(سادساً) من قانون هيئة النزاهة ، نستطيع القول بأن هيئة النزاهة تخضع للسلطة الوصائية لمجلس الوزراء وهذا يخل باستقلاليتها المفترضة بموجب القانون ويعرقل تحقيق أهدافها الوقائية والعلاجية في مكافحة الفساد، ومما يجدر الإشارة إليه أن مسودة الاستراتيجية الوطنية لمكافحة الفساد التي أعدتها هيئة النزاهة للأعوام (2016 – 2020) على مستوى العراق التي تتضمن الرؤى المشتركة للأجهزة الرقابية بالتعاون من مجلس النواب والسلطة التنفيذية والقضاء ومنظمات المجتمع المدني والمواطنين أرسلت للامانة العامة لمجلس الوزراء لإقرارها منذ تموز 2016 ولم يتم اقرارها الى الان حسب معلوماتنا ، رغم أن الاستراتيجية ذاتها أشرت غياب التخطيط الاستراتيجي كأحد عناصر الضعف التي تواجه البيئة الداخلية ، وهنا يحق لنا أن نسأل كيف انجزت هيئة النزاهة استراتيجياتها لمكافحة الفساد بمعزل عن الاستراتيجية الوطنية لمكافحة الفساد التي لم يتم إقرارها؟ ، مما يجدر الإشارة إليه أن هيئة النزاهة استكملت مسودة الخطة الاستراتيجية لمكافحة الفساد للاعوام (2017، 2021) د.احمد طلال البدري.





التعليق والتصويت على الموضوع في الموقع الرئيسي


اخر الافلام

.. تغطية حرب غزة.. قيود غربية على حرية التعبير؟ • فرانس 24 / FR

.. شبكات | أبو عبيدة يحذر من مصير الأسرى في قبضة القسام.. ما مص



.. ضرب واعتقالات في مظاهرات مؤيدة للفلسطينيين في جامعات أمريكية

.. -الأغذية العالمي-: غزة ستتجاوز عتبة المجاعة خلال 6 أسابيع




.. التقرير السنوي لمنظمة العفو الدولية: العالم على حافة الهاوية